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    烏海市人大常委會赴外考察地方立法工作的報告 
  
     
  
     
   發(fā)布時間：2015年08月21日 
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        根據(jù)黨的十八屆四中全會精神，為做好我市承接立法權(quán)和開展立法的前期準(zhǔn)備工作，發(fā)揮好人大在依法治市中的重要作用，7月中下旬，市人大常委會組成由劉彪主任帶隊(duì)赴區(qū)外、由陳建國副主任帶隊(duì)在區(qū)內(nèi)的兩個考察組，分別到區(qū)外西藏拉薩市、日喀則市，新疆烏魯木齊市，甘肅張掖市、武威市、定西市，以及區(qū)內(nèi)呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市和鄂倫春、鄂溫克、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾少數(shù)民族自治旗等擁有立法權(quán)和符合賦予立法權(quán)條件的地區(qū)，學(xué)習(xí)考察地方人大開展立法和承接立法權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn)做法。其間，考察組以座談會、實(shí)地調(diào)研的方式，與各地人大的同志進(jìn)行了廣泛交流，了解了情況、收獲了成果，考察學(xué)習(xí)達(dá)到了預(yù)期目的。市人大常委會秘書長劉繼高、副秘書長邊海鵬，市政府法制辦負(fù)責(zé)人，三區(qū)人大常委會主任、分管法制工作的副主任參加學(xué)習(xí)考察。現(xiàn)將考察情況總結(jié)如下： 
        一、對各地開展立法工作的總體感受 
        （一）擁有立法權(quán)地市的工作經(jīng)驗(yàn)豐富。黨的十八屆四中全會之前，我國普遍在各省、自治區(qū)的首府或直轄較大的城市以及少數(shù)民族自治地區(qū)賦予了立法權(quán)。為此，考察組有針對性地選擇擁有立法權(quán)的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。先后到過的西藏拉薩市、新疆烏魯木齊市和我區(qū)呼和浩特市、包頭市及三個少數(shù)民族自治旗人大常委會，在立法工作方面創(chuàng)造和積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。主要做法： 
        一是始終堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法工作。各地在立法過程中，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨委的安排部署，確保立法工作圍繞中心，服務(wù)大局。堅持規(guī)劃先行，科學(xué)設(shè)計、精心編制五年立法規(guī)劃，以及提出每年立法計劃，并做到及時向黨委請示匯報有關(guān)立法事項(xiàng)，特別是涉及重要法規(guī)草案經(jīng)黨委研究審定后再出臺，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作全過程。 
        二是始終堅持科學(xué)立法、民主立法。1、不斷完善立法工作機(jī)制。普遍出臺了《制定地方性法規(guī)條例》、《地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)程》、《地方性法規(guī)審議工作規(guī)程》、《法規(guī)草案征求修改意見工作規(guī)程》、《地方立法評估辦法》、《地方立法工作聯(lián)系會議制度》、《地方性法規(guī)實(shí)施情況報告辦法》、《人大立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法》、《立法規(guī)劃編制與實(shí)施工作規(guī)程》、《編制年度立法計劃工作規(guī)程》等工作制度，為立法工作開展提供依據(jù)。同時，還堅持立法聽證制度，實(shí)行法規(guī)草案公開征求意見和采納反饋情況機(jī)制，建立法規(guī)草案表決程序等，推進(jìn)立法精細(xì)化。2、夯實(shí)立法智力基礎(chǔ)。各地除充分吸納本地法律專業(yè)人才外，還聘請各工作領(lǐng)域中在全省、自治區(qū)乃至全國具有較強(qiáng)影響力的法律專業(yè)人才，成立人大立法專家咨詢委員會，為立法工作提供智力支持。3、立法堅持以人為本。各地在立法過程中，把維護(hù)群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并注重處理好局部利益與全局利益、當(dāng)下利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。如莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗在制定《尼爾基水利樞紐工程移民安置條例》過程中，本著維護(hù)庫區(qū)移民合法權(quán)益、保障水利樞紐工程順利建設(shè)的理念，依法采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合的辦法，做到既兼顧庫區(qū)移民眼前利益與長遠(yuǎn)利益，又兼顧國家、集體和個人利益，妥善解決了維護(hù)移民合法權(quán)益和地區(qū)生態(tài)建設(shè)的矛盾。4、保證立法科學(xué)合理。立法過程中，將公平、公正、公開原則貫穿始終。按照“立足全局、突出重點(diǎn)、成熟優(yōu)先、法治統(tǒng)一”的原則，對申報立法項(xiàng)目嚴(yán)格篩選，確保立法計劃的科學(xué)性。扎實(shí)開展立法調(diào)研、評估、咨詢、論證工作，合理規(guī)范權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)；同時創(chuàng)新立法機(jī)制，對部門爭議較大的重要立法事項(xiàng)，實(shí)行委托第三方起草法規(guī)草案和進(jìn)行評估的立法模式，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化，提高地方立法質(zhì)量。堅持“開門立法”，不斷拓寬社會各方有效參與立法的途徑，凡立法必廣泛征求群眾、專家、代表、委員及社會各界的意見建議，鄂倫春自治旗在出臺重要法規(guī)時還做到了“上門調(diào)研”，促使立法切實(shí)符合廣大人民群眾的根本利益、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。 
        三是始終堅持立足實(shí)情、突出特色立法。各地在堅持國家法制統(tǒng)一的原則下，立足地方經(jīng)濟(jì)、民族、自然環(huán)境等方面的特點(diǎn)開展立法工作，確保立法更加符合實(shí)際、突出特色，更具可操作性。如拉薩市于2012年制定頒布實(shí)施了《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，成為全國首府城市中，首家以地方性法規(guī)推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的城市；為保護(hù)好民族文化遺產(chǎn)，他們還正在著手制定拉薩市古村落、古遺址、古建筑保護(hù)條例等。烏魯木齊市秉持“不抵觸、有特色、可操作”原則，也充分立足實(shí)際、突出特色開展立法，如制定了《烏魯木齊市濕地保護(hù)條例》、《烏魯木齊市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。呼市、包頭市以及三個少數(shù)民族自治旗堅持從實(shí)際出發(fā)，把立法工作的重點(diǎn)放在解決特殊問題上，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會、環(huán)境保護(hù)、民族文化、城市管理等工作提供法制保障。此外，各地在立法工作中，緊扣城市發(fā)展主題，立足深化改革實(shí)際，堅持急需先立和立改廢并舉，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法制建設(shè)互相促進(jìn)。如包頭市為了保障經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，制定了促進(jìn)私營個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例、人力資源市場管理?xiàng)l例等；為了提升城市建設(shè)和管理水平，及時修訂了市政設(shè)施管理?xiàng)l例、城市綠化條例、市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例等；堅持與時俱進(jìn)和結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，適時廢止了集貿(mào)市場管理?xiàng)l例、房屋拆遷管理?xiàng)l例等14部法規(guī)。包頭市及時制定、修訂和廢止地方性法規(guī)，突出法規(guī)的時效性和針對性，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢緊密結(jié)合、互相促進(jìn)，使各項(xiàng)社會事務(wù)管理有法可依。 
        （二）設(shè)區(qū)的市爭取立法權(quán)工作推進(jìn)迅速。總體來看，各設(shè)區(qū)的市對爭取立法權(quán)工作非常重視，及早準(zhǔn)備，迅速行動，向市委和省、自治區(qū)人大匯報、請示、反映有關(guān)工作，爭取早日被賦予立法權(quán)。主要做法： 
        一是成立工作機(jī)構(gòu)。各地專門向市委就爭取立法權(quán)工作進(jìn)行了匯報，主要包括立法需求、立法能力和機(jī)構(gòu)、人員配置等情況，并向省、自治區(qū)人大行文請示賦予立法權(quán)。黨委也按照先配備機(jī)構(gòu)，抓好前期立法準(zhǔn)備工作的思路，向省、自治區(qū)黨委行文申請機(jī)構(gòu)和人員。就拿我區(qū)來講，7個設(shè)區(qū)的市目前均已完成這些工作，正在等待自治區(qū)批復(fù)。對于機(jī)構(gòu)和人員配備，各地一致認(rèn)為法制委是立法法規(guī)定的統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，法制工作委是工作班子，兩者互相配合、不可或缺。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，建議已設(shè)置法制委的保持現(xiàn)狀，沒有設(shè)置的擬在下次代表大會選舉產(chǎn)生，組成人員從本級人大代表中產(chǎn)生，不占機(jī)關(guān)行政編制；未設(shè)置法工委的，應(yīng)盡快爭取設(shè)立（正處級），專門從事立法具體工作，并內(nèi)設(shè)辦公室、規(guī)范性文件備案審查科、法規(guī)處等科室，配備人員編制5-10名。 
        二是抓好立法培訓(xùn)。人大代表和常委會委員都是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，都是立法主體。同時，在全社會及黨政機(jī)關(guān)中提高對爭取立法權(quán)重要性的認(rèn)識，對加快依法治市進(jìn)程同樣重要。各地在抓好專門機(jī)構(gòu)和人員配置的同時，高度重視立法工作培訓(xùn)，主動“走出去”學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同步提高立法能力，確保立法質(zhì)量。所到之處，普遍舉辦了或年度計劃舉辦1-2次立法法知識、立法技術(shù)等培訓(xùn)班，組織有關(guān)人員赴外進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察。 
        三是重視人才培養(yǎng)。調(diào)研摸底地區(qū)法律專業(yè)人才情況，探索通過建立人才庫的方式，為今后立法工作需要奠定基礎(chǔ)。有的市擬設(shè)想以增加有立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職人大常委會委員、市人大代表比例和專職工作人員的方式，提升立法能力水平。有的市正在著手組建法律專家顧問團(tuán)，建立立法工作專家咨詢制度，通過外聘法律專家、與高校法律專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合的方式，開展立法智囊服務(wù)。如烏蘭察布市擬成立立法工作專家咨詢組。 
        四是及早謀劃立法。為確保立法權(quán)賦予后，能夠及早啟動和順利開展立法工作，各地都在按照《立法法》及省、自治區(qū)立法條例的規(guī)定，提前謀劃出臺規(guī)范立法行為的條例、辦法及制度，都在依據(jù)實(shí)際挖掘立法需求，開展立法前期調(diào)研工作，制定立法規(guī)劃或立法目錄。有的市提出了將立法工作經(jīng)費(fèi)列入財政年度預(yù)算，如鄂爾多斯市計劃每年撥付立法經(jīng)費(fèi)180萬元，用于外出考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)及立法工作開展；有的還擬明確制定條例和法規(guī)的具體經(jīng)費(fèi)核算標(biāo)準(zhǔn)，如條例5-6萬，法規(guī)更多，切實(shí)保障立法工作經(jīng)費(fèi)需求。 
        二、幾點(diǎn)啟示 
    通過考察學(xué)習(xí)，外地人大的經(jīng)驗(yàn)做法，給了我們許多啟示。就目前形勢和我市實(shí)際來講，首要任務(wù)是要盡快成立“地方立法籌備工作組”，全面負(fù)責(zé)我市立法權(quán)承接和開展立法的前期準(zhǔn)備工作。具體來講，要抓好以下幾方面工作： 
        一是提前謀劃規(guī)范立法工作事項(xiàng)。當(dāng)前，抓好立法權(quán)爭取工作，是符合條件地區(qū)的一件法治建設(shè)頭等大事。按照中央精神和全國及各省、自治區(qū)人大的安排，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)無論分批次實(shí)施，還是全面推開，都是早晚的事。所以，提前謀劃規(guī)范立法工作事項(xiàng)，是各地必須要做的工作，這才能保障立法能力和質(zhì)量。建議參照已擁有立法權(quán)地市的經(jīng)驗(yàn)做法，及早起草研究規(guī)范制定法規(guī)的條例和工作辦法及制度。 
        二是協(xié)調(diào)落實(shí)機(jī)構(gòu)人員配置問題。據(jù)了解，各地開展立法工作過程中，機(jī)構(gòu)人員的配置均走在了立法權(quán)被賦予的前面，有專門的機(jī)構(gòu)和人員及早謀劃相關(guān)立法準(zhǔn)備工作，這樣才有利于更好地承接立法權(quán)，保證符合實(shí)際、突出特色的立法工作順利開展。為此，市委、人大都應(yīng)做好法制機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下銜接工作，提前研究立法工作人員的配備。 
        三是盡早組織開展立法規(guī)劃工作。通過考察學(xué)習(xí)，各地在立法過程中，規(guī)劃先行是普遍做法。立足我市立法需求實(shí)際，如海勃灣水利樞紐工程庫區(qū)管理?xiàng)l例的制定、海勃灣北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)管理決定上升為地方性法規(guī)的問題，都是我們今后需要通過立法規(guī)劃予以推動實(shí)施的。所以我們應(yīng)在立法權(quán)被賦予前，盡早摸底調(diào)查全市的立法需求，為立法規(guī)劃制定提供依據(jù)。同時，要按照急需先立的原則，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域的立法調(diào)研，提前確定一批立法項(xiàng)目，并做好首部法規(guī)案的提出和起草工作，首部法規(guī)案對于我市行使立法權(quán)具有開創(chuàng)性、示范性意義。
        四是加強(qiáng)立法工作人才隊(duì)伍建設(shè)。專業(yè)人才是開展立法工作的基礎(chǔ)。建議借鑒外地人大的工作做法，吸納各方面的法律專業(yè)人才，以及探索組建專家咨詢庫、建立專家顧問聘用制度和與有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合，為立法工作開展提供智力支撐。同時，應(yīng)長遠(yuǎn)考慮，加強(qiáng)立法業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，將其列入年度工作計劃，組織人員到自治區(qū)人大參與和學(xué)習(xí)立法工作及技巧，為我市立法工作開展培養(yǎng)人才。 

    　　
     
     
  
     
  
     
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